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以市场化成就城镇化

徐忠 高飞 汤莹玮

  

城镇化是中国现代化建设的历史任务,不仅是扩大内需的最大潜力所在,更是下一阶段促进经济社会持续发展和深化改革的强大动力和战略选择。

  在中国快速城镇化过程中,往往涉及城乡统筹、土地制度、房价调控、粮食安全、投融资体制、财税体系、社会保障、环境保护、公共服务均等化等一系列问题。面对这些问题,我们常习惯依靠行政手段来处理,例如城市发展规模控制、居民户口制度、十八亿亩耕地的红线、土地招投标、地方政府融资平台管理等,但在城镇化发展中出现的土地财政、高房价、城市病和地方财政风险问题,不但没有解决,反而更趋复杂。

  完善城镇化健康发展体制机制需要统筹考虑各方面问题,关键在于按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求,全面深化改革,正确处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。

  当然,少用行政手段干预城镇化的演进与发展,并不意味政府无所作为。政府应致力于在市场失灵方面提供服务,如进行保障性住房建设、开展基础设施建设,提供均等化的公共服务等。惟有如此,才能保障新型城镇化持续健康发展。

城镇化的实现路径

  城市的兴起和发展是市场的自然演进结果。从历史上看,最初的城镇大多形成于河川渡口这些水源丰富,交通便利,自然环境较好的地方。后来随着商品经济的发展,为了方便居民交换商品,形成了集市贸易,从而促进了城镇的发展。同时,城镇的集聚效应也深化了社会分工,吸引更多的劳动力,从而进一步扩大了市场。

  只有城市是自然演进、有活力的,顺应市场发展的,其他机制才能与其相配套形成良性循环。反之,如果过度地依靠行政推动城市化可能事与愿违。一些地方政府从自身追求GDP增长的利益出发,倾向于将城镇化战略片面地解读为“造城运动”,通过大搞城市建设、大拆大建等方式人为造城,由于缺乏产业支持和配套设施,造成大量资源浪费,甚至形成所谓的“鬼城”。

  城镇化的实现路径应是由市场主导的工业化和城市化。从经济发展规律看,特别是在当前经济全球化的背景下,国际贸易和国际投资根据区位优势,导致产业和城市更倾向于向沿海、沿江地区聚集。

  发达国家的发展历史也印证了这一规律。如美国,只是东西海岸得到发展,而不是中部;一些内陆国家城市化得到充分发展的,如瑞士、奥地利、匈牙利等,完全是得益于邻国的巨大市场。

  中国改革开放以来,东部沿海地区发展较快。为实现区域协调发展,近年来政府加大了向中西部等欠发达地区的投入,希望通过加强中西部地区的公路、铁路等基础设施建设加强欠发达地区和发达地区的联系,实现全国更均衡的城市协调发展。

  这一政策本意是好的,但是从短期来看,政策的介入并不能马上消除中西部地区的内生劣势,反而使得中西部地区的劳动力和资源型生产要素等更为方便地向东部沿海地区流动,并由于改善了交易条件,降低了交易成本,更多地扩大了东部沿海地区的产品市场,进一步促进了东部沿海地区的发展。

  现阶段,中国还无法做到东中西地区公共服务完全均等化,在推进中国城镇化的进程中,应更多地尊重市场发展规律,在充分利用区位优势的基础上,加强配套制度的改革,通过工业化实现真正意义上的城市化。随着整体国力和财力增长再逐步推进全国范围的公共服务均等化,引导人口流向中小城镇和中西部城市。否则,强行的政府干预只会对城镇化发展机制产生负面影响,既难以实现区域协调发展,也与工业化和城市化的发展规律背道而驰。

  在推进城镇化过程中,优先发展大城市还是中小城镇,应该遵循市场规律。有人照搬欧洲及一些发达国家的经验,认为优先发展中小城市更为合理,但仔细研究后却不难发现,欧洲的城镇化在发展阶段上与中国不同,这些中小城市的成功,是在长期的发展过程中,城镇化带来的一系列土地、住房、交通、社会服务等问题逐步得以解决,以完备的社会基础设施,快捷的交通网络,均等化的社会服务为支撑的。同时,与中国人多地少的情况相反,欧洲人少地多,具有发展中小城市的自然条件。一些人多地少的国家,如韩国、日本等,人口主要集中在首尔、东京等特大城市,其城镇化主要是通过发展特大城市,辅以发展周边的卫星城,辐射带动中小城市形成城市集群的城市体系来完成的。

  中国的城市发展进程中,由于过多的行政管制,特大城市和大城市对周边经济的带动作用没有很好发挥,难以实现对周边中小城市乃至全区域的带动和辐射功能。市场的发展自然地会带来人口和资源向大城市集中,对特大城市发展的限制,并不能阻碍人口和资金等要素向特大城市集聚,也无法抑制供需不平衡造成的房价不断上涨。大中小城市协调发展不是依靠行政限制,而是要靠尊重市场发展规律的科学规划和公共服务均等化的引导来实现。

治理大城市病

  中国的大城市病主要是由于城市发展的长官意志以及对特大城市周边公共服务均等化投入重视不够造成的。

  很多人担心中国不对大城市发展采取行政管制措施,会出现印度孟买和拉美墨西哥等特大城市的贫民窟以及交通拥堵等公共资源紧张的大城市病。事实上,中国一些大城市出现的大城市病主要还是当地政府未按照市场发展规律规划发展城市产生的。中国的城市发展往往采取行政主导的方式,以长官意志为重,每任市长和书记均有其城市发展的想法;城市规划只是“纸上画画,墙上挂挂”,不重视社区居民的意见,缺乏长远的统筹规划。

  由于大城市和中小城市的市政基础设施投入不同和区域位置不同造成了级差地租,仅仅依靠行政手段限制特大城市的发展,强行“关城门”既无法使得人口和资源流向中小城市,也无法抑制大城市房地产价格的不断飙升。在这方面,发达国家在特大城市附近建立卫星城,通过提供发达的交通体系,逐步完善生活、文化等配套的基础设施建设,充分发挥了大城市的规模效应,并带动了周边地区中小城市发展,实现了大中小城市协调发展,其经验值得我们学习和借鉴。

  转变社会治理理念,取消户籍制度,允许劳动力自由流动,是解决工业化与城镇化脱节的关键。在现有户籍制度和农地制度下,尽管劳动力不断从农业转移到工业、从农村转移到城镇,但是这些外来人口由于无法在城市定居,也无法获得与城市居民同等的公共服务,出现了农民工同市民“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。因此这些农民工仍然不愿放弃农村的土地,使得农村土地调整的压力持续存在,现有的土地承包不稳定,并进一步对农业投资、土地流转及农业规模经济带来影响。

  此外,鉴于制造业无法持续承受不断的劳动人口转移,必须加快发展服务业。但若不改革现有户籍制度,则外来人口无法融入城市,服务业也难以真正发展起来。以江苏省苏州市为例,据有关部门的预测,苏州市外来人员及其自然增长量到2030年底累计将达到671万,其规模相当于2000年苏州市的常住人口,2020年将相当于目前总人口的规模。但大量外来人员对苏州没有归属感,与其不在苏州购房,不在苏州消费,子女不在苏州上学等有直接关系。苏州市服务业的发展与其整体经济实力很不相称,服务业长期滞后于整体经济的发展水平,将会反过来制约整体经济的发展水平。

推动形成均衡地价

  目前,一、二线城市房价高企,而三、四线城市却出现房地产供给过剩,这一现象是与对特大城市和大城市发展的限制和刻意发展中小城市政策直接相关的。尽管房地产价格高企的原因很复杂,但地价过高是其中一个重要因素。推高地价的核心因素在于土地供求矛盾,而对土地供给的行政管制加剧了这一矛盾。比如,由于对建设用地的管制,特大城市和大城市的建设用地难以满足市场需求而频现“地王”,而中小城市建设用地却供大于求。

  从全国范围来看,土地供求区域之间的不平衡可以通过市场化的手段更好地解决。土地的区位优势是土地的其他使用价值无法替代的。尽管出于粮食安全的考虑,耕地的保护是必须的,但不同地区土地采用同一政策,是不利于发挥各地区的比较优势的。从区位优势考虑,东部地区、沿江地区的土地应更适用于城市化,而不仅仅适用于名义上的耕地。在东部沿海和广大中西部农村地区,尽管也零星分布着各类工厂,但工业区不够集中,污水处理无法集中,住宅区不如城市那样布局紧凑,耕地也没有很好地用于耕种,这种模式事实上导致了土地用途错配和低效率使用。为解决这一问题,可引入土地当量配额交易机制。土地当量借鉴了标准煤的思想,将不同土地上可生产的粮食产量基于某种标准折算为可统一计量的标准值。因此,以土地当量为基础,现行的耕地保护制度可以转换为对土地当量的保护,而不必固守实物形态的18亿亩耕地红线。同时,由于具有统一的计量标准,土地当量在全国统一的总量约束下可分配到各省区,形成配额,并允许配额跨省区交易,形成土地当量配额交易市场,通过市场机制实现总量不变下的区域调剂。同时,配额还会在市场上形成均衡价格,自发实现配额在各省区之间的优化配置。此外,利用土地当量配额交易制度还有助于实现土地资源的最佳使用,鼓励技术创新,促使各地增加土地投入。

  从单一城市来看,可考虑采用更加市场化的土地供给模式,推动形成均衡地价。目前,由于土地的稀缺性及土地出让在地方财政中的重要性,大部分城市政府采用“挤牙膏”式的供地模式,每次挤出一点招拍挂,实际上是人为加剧了建设用地供需矛盾,进一步推高了土地价格。因此,可考虑在改革优化地方财税制度的同时,调整现有的土地规划和管理模式,做好全面的规划,实行由地方政府决定的土地利用总体规划,稳定城市土地投放预期,有效缩小土地供需缺口;同时,通过合理城市功能分区规划,对特大城市和大城市周边的中小城镇公共服务均等化建设和完善基础设施,有利于形成更加均衡的土地价格,从而稳定房地产价格。

 

解决地方债务难题

  现阶段中国城镇化发展有其合理的资金需求,不开正门,只堵不疏是解决不了地方债务不断上升的问题的。资金不足是城镇化进程中面临的一个重要约束条件。目前,财政积累难以满足快速城镇化建设所需的巨额资金,地方政府财权与事权不对等,地方政府尤其是城市政府承担了大量基础设施、公共事业和公共服务建设任务,但又没有专门为城镇化建设设立的税种,并且地方政府又受《预算法》限制无举债权,在这种体制之下,中国城镇化建设不得不依赖“土地财政+地方政府融资平台负债”的模式。从长远看,这种模式不仅仅存在着信息不透明和缺少约束的弊端,还潜藏财政金融风险。此外,完全依靠行政手段、总量控制的办法,也难以达到规范地方政府举债行为的效果。有人提出成立政策性银行为城镇化提供专门融资,这种方式也没有避免政府在城镇化过程中隐形担保融资的方式,存在巨大的道德风险。

  通过市政债等产品与机制创新,可建立可持续的、透明有约束的城镇化发展融资机制。国际经验表明,将市政债和财产税相结合,对解决城镇化融资问题是一种合理有效的方式,因此被广泛使用。

  市政债券大体可分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券由城市政府发行,以财产税等税收收入为还款来源。收益债券为特定城市基础设施建设而发行,其偿还资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。通过发行市政债,用未来的收入支持现在市政建设的支出,提高城镇化水平。同时,以财产税收入回收市政建设带来的物业升值溢价,作为市政债的重要还款来源,实现财务负担在时间轴上的高效平移。市政债不仅可以通过财政预算平衡和财政收支限制来合理控制地方政府债务水平,还可以通过与信用评级、信息披露、市场化定价、投资者适当性、外部监督等制度安排的配合作用,对举债行为建立正向激励的市场化约束:一是有利于增强城市政府债务状况透明度,规范城市政府融资行为;二是有利于增强城市政府负债行为的内外部约束,激励其改善当地金融生态和按期偿付债务;三是有利于分散银行体系风险,维护金融体系稳定。

当前,中国债券市场已具备了引入市政债的基本条件,可以立即着手改造城投债,使之成为规范的市政项目收益债券。当然,在制度转换过程中,对地方政府变相担保、土地抵押和非法担保必须予以确认,新老划断,避免对金融市场造成很大冲击。债券市场托管总量接近30万亿元,世界排名跃居第4位,产品类型日益丰富,信用评级和信息披露等市场约束机制初步建立,机构投资者风险自负的意识也普遍形成。当前利用《预算法》的除外条款,允许满足一定约束条件的城市政府为城镇化基础设施建设专门事权发债,即市政债中的收益债券。实际上一些城投债在某种程度上已与市政债中收益债券比较接近,当前因此可以立即着手改造城投债,使之成为规范的市政项目收益债券。城市政府发行市政债券权责利一致,可以避免由上级政府或省级政府发债的道德风险。当然也要加快建立并完善信用评级、信息披露等外部约束机制。条件成熟时再修改《预算法》,试点推动市政一般责任债。

 

 

发表于财新《新世纪》 20131202

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