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为市政债创新开路

交易商协会市场创新部专题研究小组

 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出,“完善城镇化健康发展体制机制”和“推进城市建设管理创新”,并明确指出应“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。《决定》明确了中国特色新型城镇化道路的方向,并对地方财政制度进行了一系列改革安排,我国发展市政债的条件已趋于成熟。

一、市政债有助于支持城镇化建设管理创新

市政债是指以城市政府为主的地方政府或其授权机构为满足市政项目融资所发行的债券。作为一种规范、公开、透明的融资工具,市政债在城镇化进程中的应用一直被理论界和实务界寄予厚望。

目前地方政府以土地财政为基础、以平台债和非标准债权等融资渠道筹集资金的融资模式已不可持续。提高城镇化融资的规范性和透明度,要求在地方政府融资过程中强化对地方政府融资行为的约束机制,避免地方政府过度、无序融资。市政债为社会资本参与市政项目提供了透明的渠道。与单纯的财政支出和银行贷款相比,债券市场筹措资金的灵活性和可持续性更强。

与现行地方政府融资模式相比,市政债既可以为市政投资效率提供有效监督,又可以为地方债务风险提供有效预警。市政债的投资者出于自身利益的考虑,会密切关注城镇化进程中的资金使用情况。这就相当于增加了市政项目的监督者。地方政府在规划和投资时有必要广泛听取社会各方的意见和建议。这种市场化监督机制将进一步提升市政基础设施建设的质量。市政债的风险溢价集中反映市场对于地方政府债务风险的预期。在市场机制正常运行的条件下,该指标是政府债务风险有效的预警指标之一。

二、市政债的创新性发展路径

受制于“地方各级预算不列赤字”的原则,中国尚未推出规范的市政债。与此同时,地方平台债务等变通的市政融资模式却迅速扩张,导致了财政风险和金融风险的累积。在此背景下,《决定》对地方财政制度做出了若干重要的改革安排,为发展市政债奠定了政策基础,使市政债发展迎来了难得的历史性机遇。同时,也能更大程度发挥债券市场对城镇化的支持作用,即通过市场配置资源的手段、以市场方式引入多元投资者,从而有效提升城镇化的进程和效率。

首先,以遵循市场化为首要原则。从当前情况看,城镇化项目在债券市场融资主要以融资平台为载体,并有少量的地方政府债。融资平台公司与地方政府有着千丝万缕的联系,其经营方式也未能实现真正公司化,发债过程中涉及到政府隐性担保,存在较强的道德风险;而地方政府债发行过程中的非市场化因素更多,财务信息披露等也更加不完善。未来,要想进一步提升债券市场对城镇化融资支持作用,以政府角度看,就必须以市场化为首要原则,提高城镇化项目融资的市场化水平。从根本上讲,需推动《预算法》修改,给予地方政府举债权,建立“一级政府、一级财权、一级事权、一级举债权”的合理财政体制。以“市政债”为发展方向,需要政府提高运行的规范性,以适应债券市场高度市场化要求。一是要不断优化政府决策机制,保证城镇化项目建设的科学性与合理性,防止盲目投资与重复建设而影响债券偿还;二是推动政府财务信息公开,如:政府财政收支明细、资产负债情况、项目融资资金使用情况等,为地方政府债券信用评级以及风险识别提供足够信息。

其次,以创新为动力。从近年来债券市场发展经验看,创新是其发展取得突破的重要原因。同样,城镇化建设依托债券市场融资也离不开创新这一推动力。具体来讲,可采取如下三方面的措施:一是明确市政项目主要建设者的市级政府为市政债发债主体,实现市政项目建设者和发债主体的匹配。在明确发债主体基础上,根据不同发债主体地区发展状况、人口数量和经济规模确定与之相相协调的发行规则。二是明确市政项目受益者的当地居民为市政债投资主体,实现市政项目受益者和投资者的匹配。除当地居民外,吸引当地城商行、农信社、小贷公司、私募基金、社保基金和住房公积金等投资者持有市政债。三是在经济发达地区、人口数量巨大和居民较为富裕地区率先开展区域性市政债市场试点,逐步推广至全国。在建立区域性市政债平台基础上,鼓励金融创新、引入现代金融手段,推出多种类型“市政债”、交易机制和风险缓释方式等。

 

 

发表于《经济日报》,2013126

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